Sentencia A. 615/26

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TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-615/26

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCI�N ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo

 

 

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL 

Sala Plena

 

AUTO 615 DE 2026

 

Referencia: expediente CJU-7525

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cort�s Gonz�lez

 

 

Bogot� D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintis�is (2026)

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La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el art�culo 241.11 de la Carta Pol�tica, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes: 

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[1]. Leoncio Lopera Pineda promovi� acci�n de cumplimiento en contra de Lucy Esther Mart�nez Buelvas, en su condici�n de alcaldesa y representante legal del municipio de Caimito, Sucre, con la finalidad de que se aplique el art�culo 9� de la Ley 1228 de 2008[2], sobre el deber de las autoridades urban�sticas en relaci�n con las fajas m�nimas de retiro obligatorio o �reas de exclusi�n en las carreteras del sistema vial nacional[3].

 

2. El accionante manifest� que el 9 de julio de 2004 present� escrito en el que cuestion� a la alcald�a municipal por haber permitido la construcci�n de una vivienda en una zona prohibida por ser espacio p�blico. No obstante, la autoridad municipal presuntamente le respondi� que, si bien el inmueble objeto de perturbaci�n hab�a sido construido sin el cumplimiento de los requisitos legales, no proceder�a a la recuperaci�n de espacio p�blico.

 

3. Posteriormente, el 9 de mayo de 2025, present� requerimiento para el cumplimiento del art�culo 9� de la Ley 1228 de 2008[4]. Dicha norma establece que es deber de los alcaldes cuidar y preservar las �reas de exclusi�n de las zonas de reserva para carreteras de la red vial nacional y, en consecuencia, est�n obligados a iniciar de inmediato las acciones de prevenci�n de invasiones y de restituci�n de bienes de uso p�blico cuando sean invadidos o amenazados so pena de incurrir en falta grave. Por lo tanto, le solicit� a la alcald�a municipal recuperar la franja de espacio p�blico invadida por particulares en la v�a rural �de [T]anga [S]ola que conduce al corregimiento de [P]latero�[5], colindante a la propiedad del accionante.

 

4. Finalmente, el actor inform� que el 22 de mayo de 2025 recibi� respuesta por parte de la alcald�a municipal. En concreto, esa autoridad le habr�a informado que �no pueden cumplir con el mandato legal, incurriendo en faltas graves y/o hasta en un posible prevaricato por omisi�n por presuntamente omitir, retardar, rehusar o denegar el cumplimiento de un deber jur�dico que forma parte de sus funciones�[6]. Por los anteriores hechos el accionante pretende que se surta el cumplimiento de la Ley 1228 de 2008 y dem�s normas concordantes.

 

5. Decisi�n de la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo. El 16 de enero de 2026 la demanda fue repartida al Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Sincelejo[7]. El 20 de enero de 2026[8] ese juzgado decidi� declarar su falta de competencia y orden� remitir el expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre. La decisi�n se fundament� en que las acciones de cumplimiento sobre temas urban�sticos y del uso del suelo, por criterio de especialidad, corresponden al juez civil del circuito, de conformidad con el art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 y el Auto 442 de 2023 de la Corte Constitucional. Al respecto, el juzgado administrativo sostuvo que el contenido normativo de la Ley 1228 de 2008, de la cual se pretende su cumplimiento, debe ser incorporado en el plan de ordenamiento territorial de las distintas entidades territoriales, conforme a la Ley 388 de 1997, de ah� que el estudio de las acciones de cumplimiento sobre dicha tem�tica corresponde a la jurisdicci�n ordinaria.

 

6. Decisi�n de la jurisdicci�n ordinaria en su especialidad civil. El 22 de enero de 2026 el asunto fue repartido al Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos[9]. El 23 de enero siguiente esa autoridad declar� su falta de competencia para conocer el expediente, plante� un conflicto negativo de competencia y lo remiti� a la �Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura [sic]�[10]. El despacho consider� que el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo porque es una acci�n de cumplimiento respecto de una norma con fuerza material de ley, dirigida contra una autoridad de nivel municipal, en virtud del art�culo 3� de la Ley 393 de 1997, el art�culo 155 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la Ley 1395 de 2010 y jurisprudencia del Consejo de Estado[11].

 

7. Remisi�n del expediente a la Corte Constitucional. El 4 de febrero de 2026, luego de corregir la remisi�n del expediente[12], el Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, remiti� el expediente a la Corte Constitucional[13]. El 24 de marzo siguiente el asunto fue repartido al despacho ponente para el tr�mite correspondiente[14].

 

II.     CONSIDERACIONES 

 

1.   Presupuestos para la configuraci�n del conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

8. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019[15] para la configuraci�n de un conflicto de competencia entre jurisdicciones: 

 

Tabla 1. Configuraci�n del conflicto de competencia entre jurisdicciones 

 

2.   Competencia para conocer acciones de cumplimiento respecto de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Reiteraci�n de jurisprudencia[19]

 

9. En el Auto 951 de 2021 la Corte Constitucional se apart� de la doctrina previamente aplicada por el Consejo Superior de la Judicatura y determin� que la jurisdicci�n ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer acciones de cumplimiento en asuntos relacionados con el desarrollo urbano que est�n regulados por la Ley 388 de 1997. Este criterio se funda en el hecho de que la Ley 388 de 1997 es una norma especial, que no fue derogada por la regulaci�n general prevista en la Ley 393 de 1997. Por ello, el procedimiento previsto en el art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 rige a�n y, en consecuencia, las acciones de cumplimiento relacionadas con la aplicaci�n de instrumentos previstos en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 corresponden a la jurisdicci�n ordinaria, en su especialidad civil[20].

 

10. Lo anterior le permiti� a la Corte Constitucional fijar como regla de decisi�n que �[l]a jurisdicci�n civil ser� la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza p�blica o particulares en ejercicio de su funci�n administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9� de 1989 y la Ley 3� de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad�[21].

 

11. Esta regla, a su vez, ha sido reiterada de manera uniforme en los autos 988 de 2021, 019 de 2022, 442 y 2849 de 2023, 049 y 368 de 2024 y 137 de 2025, que versan sobre la definici�n de la jurisdicci�n competente para conocer sobre acciones de cumplimiento en temas urban�sticos.

 

3.   Relaci�n tem�tica en materia urban�stica y uso del suelo en la Ley 1228 de 2008 y extensi�n de la regla contenida en el Auto 951 de 2021

 

12. El objeto de la Ley 1228 de 2008 consiste en determinar las fajas m�nimas de retiro obligatorio o �reas de exclusi�n para las carreteras del sistema vial nacional, crear el Sistema Integral Nacional de Informaci�n de Carreteras. Por lo tanto, esta ley establece que esas �reas son de inter�s p�blico y se proh�be levantar cualquier tipo de construcci�n o mejora en las mencionadas zonas. Para las carreteras de orden nacional corresponde ese espacio a una faja de 60 metros, para carreteras de segundo orden corresponde a 45 metros y para carreteras de tercer orden corresponde a 30 metros[22].

 

13. De igual forma, esa ley determin� que los curadores urbanos y las dem�s autoridades urban�sticas o de planeaci�n nacional, departamental o municipal no pueden conceder licencias o permisos de construcci�n de alguna naturaleza en las fajas m�nimas de retiro obligatorio y que quienes contravengan dicha prohibici�n podr�an incurrir en causal de mala conducta sancionada con la destituci�n del cargo[23]. Por otro lado, estableci� que las normas contenidas en esa ley deben ser incorporadas en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial y Planes B�sicos de Ordenamiento Territorial, de conformidad con la Ley 388 de 1997 y que por disposici�n legal deben ser adoptadas en cada uno de los municipios del pa�s[24].

 

14. Ahora bien, en particular el art�culo 9 de esa misma normativa se refiere al deber de los alcaldes para cuidar y preservar las �reas de exclusi�n a las que se refiere dicha ley, por lo tanto, es deber de aquellos iniciar de inmediato las acciones de prevenci�n de invasiones y de restituci�n de bienes de uso p�blico cuando sean invadidas o amenazadas, so pena de incurrir en falta grave. Esa misma disposici�n indic� que las autoridades de tr�nsito de todo orden tienen la obligaci�n de reportar a los alcaldes sobre cualquier comportamiento anormal con respecto al uso de dichas fajas.

 

15. Teniendo en cuenta lo anterior, una de las tem�ticas incluidas en la Ley 1228 de 2008[25], espec�ficamente en el art�culo 9� ibidem, se refiere a la materia urban�stica y al uso del suelo, en particular, sobre las fajas m�nimas de retiro obligatorio o �reas de exclusi�n aleda�as a las carreteras de orden nacional, en las cuales se proh�be cualquier construcci�n o mejora y es deber de las autoridades urban�sticas y municipales asegurarse de cumplir dichas normas para la protecci�n de ese tipo de suelo[26]. As� pues, estos asuntos competen a las autoridades urban�sticas y municipales en materia relativa al plan de ordenamiento territorial correspondiente, de conformidad con la Ley 388 de 1997.

 

16. Como se expuso previamente (� 9 a 11), en virtud del Auto 951 de 2021 la jurisdicci�n ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza p�blica o contra particulares en ejercicio de funci�n administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9� de 1989 y en la Ley 3� de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 y del principio de especialidad.

 

17. Efectivamente, el art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 establece que las acciones de cumplimiento dirigidas para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicaci�n de los instrumentos previstos en las leyes 9�� de 1989 y 388 de 1997 corresponden al juez civil del circuito correspondiente. Es as� como la Sala Plena en su momento determin� que �cuando se pretende el cumplimiento de un deber emanado de una ley o acto administrativo relacionado con los usos del suelo de los planes de ordenamiento territorial, la ley especial establece que son los jueces civiles del circuito quienes deben conocer de estas acciones�[27]. Esto en raz�n a que, en virtud del principio de especialidad[28], la Ley 388 de 1997 regula de forma especial y precisa la acci�n de cumplimiento sobre un asunto concreto, en cuanto a un deber emanado de una ley o acto administrativo relacionado con los usos del suelo conforme los planes de ordenamiento territorial y le asigna la competencia en la materia al juez civil de circuito.

 

18. Ahora bien, el art�culo 9 de la Ley 1228 de 2008 contiene un deber de los alcaldes respecto a la protecci�n de las fajas m�nimas de retiro obligatorio o �reas de exclusi�n aleda�as a las carreteras de orden nacional (�14). Ese deber se incorpora dentro de las obligaciones referidas al cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial y planes b�sicos de ordenamiento territorial, contenidos en la Ley 388 de 1997, y que por exigencia del art�culo 11 de la ley bajo estudio deben ser adoptadas en cada uno de los municipios del pa�s. En esa medida, el deber contenido en la norma estudiada de la Ley 1228 de 2008 hace parte de los requisitos que deben incorporar los planes de ordenamiento territorial regulados por la Ley 388 de 1997, que modific� la Ley 9 de 1989. As� pues, la solicitud de cumplimiento de la norma en cuesti�n corresponde a uno de los asuntos que son competencia de la jurisdicci�n ordinaria civil, en virtud del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.

 

19. Por ende, se concluye que las acciones de cumplimiento dirigidas a exigir la aplicaci�n del art�culo 9 de la Ley 1228 de 2008, en lo relativo a la protecci�n de las fajas m�nimas de retiro obligatorio o �reas de exclusi�n de las carreteras del sistema vial nacional, son competencia de la jurisdicci�n ordinaria en su especialidad civil, por relacionarse con los planes de ordenamiento territorial y con los usos del suelo.

 

4.   Caso en concreto

 

20. La jurisdicci�n ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el proceso que suscit� el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos es el competente para conocer la causa judicial bajo examen, en aplicaci�n de la extensi�n de la regla de decisi�n contenida en el Auto 951 de 2021 de esta corporaci�n.

 

21. En efecto, el asunto objeto de revisi�n corresponde a una acci�n de cumplimiento en la que el accionante pretende que el municipio de Caimito, Sucre, cumpla con lo dispuesto en el art�culo 9� de la Ley 1228 de 2008. La accionante alega un supuesto incumplimiento por parte de la alcald�a en cuanto proteger las �reas de exclusi�n en la carretera de �[T]anga [S]ola que conduce al corregimiento de [P]latero� (�3). Como se explic�, el art�culo 9� de esa ley establece que uno de los deberes de los alcaldes es cuidar y preservar dichas �reas, por lo tanto, esas autoridades deben iniciar de inmediato las acciones de prevenci�n de invasiones y de restituci�n de bienes de uso p�blico cuando sean invadidas o amenazadas.

 

22. Adem�s, esa ley, como se explic� previamente, contiene deberes en materia urban�stica y del uso del suelo en las carreteras nacionales, que deben aplicarse en todos los municipios del pa�s, mediante la incorporaci�n de los mismos en los Planes de Ordenamiento Territorial y Planes B�sicos de Ordenamiento Territorial, as� como se refiere a la inspecci�n, vigilancia y control por parte de las autoridades urban�sticas y de polic�a que corresponda.

 

23. Finalmente, dado que el art�culo 9 de la Ley 1228 de 2008 se refiere a temas urban�sticos y de uso del suelo, es un asunto que corresponde a la jurisdicci�n ordinaria, en su especialidad civil. Por las anteriores razones, se proceder� a remitir el expediente al Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos.

 

24. Extensi�n de la regla de decisi�n del Auto 951 de 2021. La jurisdicci�n civil ser� la competente para conocer las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza p�blica o particulares en ejercicio de su funci�n administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9� de 1989 y en la Ley 3� de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad. De igual forma, corresponde a esa jurisdicci�n el conocimiento de las acciones de cumplimiento mediante las cuales se pretenda el cumplimiento del art�culo 9� de la Ley 1228 de 2008, sobre el deber de los alcaldes de proteger las fajas m�nimas de retiro obligatorio o las �reas de exclusi�n aleda�as a las carreteras de orden nacional, pues tambi�n tiene relaci�n con los planes de ordenamiento territorial y uso del suelo.

 

III. DECISI�N

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En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,  

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, es la autoridad competente para conocer la acci�n de cumplimiento promovida por Leoncio Lopera Pineda en contra de Lucy Esther Mart�nez Buelvas, en su condici�n de alcaldesa y representante legal del municipio de Caimito, Sucre.

 

SEGUNDO. Por conducto de la Secretar�a General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-7525 al Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Sincelejo y a los interesados en este tr�mite.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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